2016年3月16日，北京，十二届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国慈善法（草案）》。该法将自2016年9月1日起施行。（东方IC/图）

  公募基金会的管理费用比例是否应设上限，设多高，引发表委员炸锅式争论，最终从15%降回了10%。

  两会期间，这部慈善领域的基本法激起了与会代表、委员的广泛讨论。和提交大会审议的草案相比，最终文本修改达92处之多。

  其中，公募基金会的管理费用被限定在年度总支出的10%，让很多专家和基金会感到遗憾。

  “总体上来看，这部法律是很超前的，和发达国家相比也比较先进，对中国慈善事业的发展具备极其重大意义。唯独在这一点上，又退了回去。这也反映出大家对于慈善还不够了解。”清华大学公共管理学院副院长、全程参与慈善法制定的全国政协委员王名说。

  在他看来，这次立法的一大亮点，就是提出了大慈善的概念，扩大了慈善组织的范围，降低成立和发起公募的门槛，倡导人人可为慈善，让慈善事业能更多元化和专业化。

  王名说，提交大会的草案原本将公募基金会的管理费用限定在年度总支出的15%，是经过反复讨论后的结果，也比较符合实际情况。之所以遭到质疑而降低，是因为很多人对慈善组织的印象还只是资助性的，募集来了钱转移出去，没有把服务性的组织涵盖在内，觉得成本不应该过高。

  “这说明到9月1日实施前，我们的普法任务依旧很重的。民政部门也应该通过配套法规的出台，来解决这一个问题，否则小型基金会就会很难生存。要让大家认识到，慈善是有成本的。我希望做慈善的人也能有体面的收入，更多的专业人才都能参与到慈善事业中来。”王名说。

  本次提交全国人大审议的《慈善法（草案）》已是第三稿，之前的两个版本都经全国人大常委会审议，并向社会发布，公开征求意见。

  “这次立法不是某一个部门事先起草好了再去征求意见的，早在2014年4月，从开始的结构设计、基本概念定义开始，就邀请专家参与讨论。”王名说。中国社科院研究员杨团、北京大学法学院副教授金锦萍在内的多名专家也都深入参与立法。

  为此，这些专家开展了一个名为“慈善立法半月谈”的活动，半个月一次，围绕一两个问题，邀请相关专家、进行讨论解读，包括对国外立法、中国慈善实践的介绍。

  活动办了14次，包括全国人大内司委、人大常委会法工委和民政部等起草部门的人基本每次都来。之后，7家高校和研究机构分别提交了自己的立法建议稿，立法机关在此基础上制定了最初的草案。常委会会议期间，还让王名去给委员们“科普”。

  此次提交全国人大审议通过，王名特别高兴，“说明中央很看重”，因为一般的法律都是常委会审议通过。只是他没想到，在公募基金会的管理费用的问题上，代表、委员的意见这么大。

  事实上，之前常委会审议的两个版本，都没对公募基金会的管理费用设置具体比例。据王名和杨团介绍，这也是专家们的意见，不同慈善组织的规模、运行模式都不一样，不如交给市场来调整。

  “2004年《基金会管理条例》设的就是10%，但是实践效果并不好。因为组织机构的运行有一个最低成本。筹款能力强的还好，小的可能一年支出就一两百万，百分之十就一二十万，没法覆盖人员成本。只能采取一些变通措施来规避。横向比较来看，很多国家也没设置比例，一般管理成本在18%-24%之间，三审稿的15%其实较为贴切。”王名说。

  政协社科界别33组讨论慈善法时，他也就此作出解释。但在一些别的小组，认为成本过高的声音却非常响亮。比如工商联界别21组。

  据《中国青年报》报道，研祥集团董事局主席兼总裁陈志列委员表示，“我见过最高的10%！”

  工商联副主席孙晓华委员甚至认为10%也高，并向秘书小组喊话，“别给我们写简报，今天这意见得专报，专报！让全国人大常委会看到”，并建议应该完善审计，公开透明，“看看钱都花哪了，用得着10%这么多吗？”

  人大代表团分组讨论时，这样的声音也不少见。于是全国人律委员会3月13日提交给大会主席团的修改版本中，15%就被降到了10%，但仍留了一丝空间，“特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”

  3月15日下午，深圳壹基金公益基金会、北京市企业家环保基金会等22家基金会与杨团、中国人民大学教授康晓光等12名学者全国人大代表、全国人大内司委和法工委，建议删除这一条款，可惜最后未被采纳。

  在壹基金秘书长李劲看来，慈善法最终以法律的形式将这一条款确定下来，对慈善事业影响巨大。“（10%的相关规定）对基金会来说一直是个挑战，对小型（公募）基金会来说可能挑战更艰巨。”

  比较典型的方式是在基金会以外设立一个民间非营利组织，比如北京的春苗儿童救助基金会。大部分工作人员的合同改跟民间非营利组织签，薪酬福利就可以不计入基金会的行政管理成本。

  春苗基金会秘书长崔澜馨告诉南方周末记者，基金会主要为患有先天性疾病的孤残儿童和贫困家庭儿童提供救助服务。140人的团队里面，大部分是一线的服务人员，从事特殊儿童关怀、疾病儿童护理等。

  2012年9月之前，春苗基金会一直按照非营利组织的会计制度进行审计，服务人员的人力成本计入业务活动成本，管理费用只有不到6%。后来民政部出了细则，要求必须计入管理成本，就一下子升到了差不多40%。设立民间非营利组织分流人员后，年检、审计、报告都要翻倍，反而增加了管理成本。

  这还只是规避法律。据王名了解，一些小型的基金会为了达标，不得不做假账，就更加令人遗憾。

  在他看来，如果一条法律规则让人不得不选择规避，那么势必会影响它的权威性和公信力。最后的办法，是民政部门在制定细则的时候，对“特殊情况”进行解释，将雇用大量人员的服务性基金会排除在外，让它只适用于资助性的公募基金会。

  “那些声音比较高的代表、委员，他们有可能与那些有官办的、有着较为稳定资源的大型机构接触得多些，对民间机构的运营模式可能相对不太了解。（一些代表和委员）有这样的观点，我们也理解。”李劲说。

  目前，壹基金的管理成本控制在6%到7%之间，但李劲介绍，这是在员工全员超负荷的情况下实现的，必须提高待遇，否则留不住人才，也没办法吸引优秀人才，实现机构可持续发展。

  相比起壹基金这样的大型公募基金会，本土民间非营利组织工作人员的待遇普遍更差。杨团担心，慈善法对于公募基金会的管理成本的比例限制，将来会被参照适用于民间非营利组织。这样的话，更不利于慈善事业的发展。

  反思慈善法中有关10%这条规定的反转过程，李劲认为，这一过程反映了公众对公益慈善行业的认识还很不足，他们并不了解公益行业的运作情况和面临的困难。这也给公益组织一个警示：在力行公益的同时，增强与公众的沟通，在慈善法开门立法时，应该更好地利用这个机会对外发声。

  “这次慈善法给的定位是‘大慈善’，公益、慈善放在一起。这在某种程度上预示着，慈善不再只是简单的钱的转移，把钱募集上来去助贫。那样的话成本确实不高。但如果我们做的事情是为了人的发展，就要专业人才来做。以壹基金的灾害救助项目为例，从自然灾害发生前的减灾工作，到灾害发生后的紧急救援，再到过渡安置和灾后重建，每一个阶段要做哪些工作，依据是什么，用什么样的方法来完成，里面包含了很多专业性强和技术上的含金量高的内容，必须依靠专业的人去做。管理成本不是越低越好。”李劲说。

  王名和杨团都认为，虽然10%的红线令人遗憾，对于整部慈善法而言，还是瑕不掩瑜。

  这部法律立足于“大慈善”的概念，大大扩充了慈善组织的范围，除了扶贫、济困，促进教科文卫体事业发展、保护自然环境等领域自愿开展的公益活动也被纳入了进来。

  慈善组织只需在民政部门登记即可，不需要再找主管单位。登记两年后，组织健全、运行规范的慈善组织都可申请公开募捐的资格。专章规定慈善信托，也属一大突破。

  对于利用互联网进行个人求助的行为，法律委员会提交全国人大主席团的报告认为，这是公民的自由，慈善法不应涉及。但若不是为自己的事，那么没有公募资格的个人或组织，应该与有资格的慈善组织合作募捐。

  “我们希望给的一个导向是，人人可为慈善。当你想为别人做些什么时，成立一个慈善组织应该是个很容易地事，社会各方面的力量都可以很方便的参与进来。”王名说。

  关于这次立法，他很遗憾两个问题没有纳入其中，宗教慈善和彩票公益金。“根据民政部门的统计，现在每年的慈善捐赠有1040亿。如果参考美国的数据，宗教慈善占总捐赠额三分之一左右，那么应还有300亿-500亿。我个人估计，应该在500亿以上，这部分捐赠怎么规范，慈善法应该有所提及。”

  至于彩票公益金，他和杨团的观点一致，既然公众很关注，立法中至少应该对其性质予以明确——它是一种慈善资源。

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